作者：安徽省農業(yè)農村廳 盛海

近三年來，在農業(yè)農村部農機化司的正確領導下，安徽省積極應對農業(yè)機械化新形勢，省農業(yè)農村廳領導直接指揮，采取“全面普惠、擴面增類、精準提標、惠農便民”措施，特別是國務院42號文件的及時下發(fā)，更為工作指明了方向，2019年多項農機化指標重回高位，得到了農民的歡迎和省政府領導的肯定。

安徽省的主要做法有：

（一）從2018年在全省范圍內所有機具實行敞開補貼，補貼對象按照中央精神擴大，實現了全面普惠。按照國務院42號文件和省委省政府的要求，重點支持綠色生態(tài)導向和丘陵山區(qū)急需特色作業(yè)農機具，逐年擴大補貼機具范圍，2019年補貼機具范圍擴大到15大類35小類93個品目（3倍），2020年計劃進一步擴大到135個品目（3倍），積極開展新產品試點補貼，其中植保無人飛機補貼試點最為成功，三年共補貼3377臺，受到農民、農業(yè)農機服務組織和政府的普遍贊揚。

（二）精準校核各檔次補貼產品平均補貼率，協(xié)同農機鑒定部門，優(yōu)化分檔參數和補貼標準，充分體現強農惠農目標，支持智能、綠色、高效、精準先進適用機具應用的政策導向。通過對輪式拖拉機補貼分檔參數和補貼率的合理調整，2019年安徽省大馬力輪式拖拉機補貼數量逆勢增長。

（三）創(chuàng)新便民惠民利民舉措。為方便農民，安徽省由推廣現場“一站式辦理”到推廣手機APP遠程“不跑路申請”等服務方式；為方便企業(yè)，由每年兩次投檔審核改為常年開放補貼產品投檔平臺隨時可以投檔。主管部門認真貫徹財政部農業(yè)農村部政策落實延伸績效考核的部署，將政策宣傳、人員培訓、信息公開、資金調劑等關乎農民需要的工作落實到縣域以下，實現了100%全覆蓋。

（四）強化政策落實內外風險管控。省農業(yè)農村廳與省財政廳聯合印發(fā)《關于進一步加強農機購置補貼政策監(jiān)管強化紀律約束的通知》（皖農機函〔2019〕450號），聯手從嚴從重從快處理多個違規(guī)產銷企業(yè)。部門制訂發(fā)布分檔、投檔、驗機、信息管理、風險防控等制度文件16項，有力保障了補貼政策規(guī)范高效廉潔實施。

二、全面理解和認識購機補貼政策效益

（一）關于購機補貼政策惠及面

從2004年開始實施的農機購置補貼政策已經獲得了巨大成功是一個不容置疑的事實，是購機補貼政策成就了農機行業(yè)“黃金十年”。政策設計之初，農機購置補貼定位是三農領域的強農惠農政策，但是它的政策效應覆蓋了農機化整個產業(yè)鏈。

在農機運用領域，使農民受惠增收，使耕種收機械化水平迅速提高；在農機作業(yè)服務領域，使農業(yè)生產服務的經營方式發(fā)生了根本的變化，農機服務組織解決了誰來種地、如何種好地的問題；在農機經營服務領域，全國農機經銷企業(yè)增加了一倍多，安徽省數字變化特別明顯，2004年安徽省是84,2018年達到862個；在農機制造業(yè)領域，我國農業(yè)機械市場規(guī)模占全球市場約1/3。農機購置補貼政策也帶動了農機教育科研管理等公共事業(yè)的發(fā)展。

農機購置補貼政策實施16年交出了出色的成績單，說明這是一項充分運用WTO規(guī)則、著力于一產一點、收效于全產業(yè)鏈、適合于我國國情、為我國農機化發(fā)展所需的產業(yè)良策。

（二）關于補貼政策效應變化

有一種觀點比較有影響：農機購置補貼的政策效益在下降。經濟學中有個法則叫邊際效益遞減法則。如果單純從農機購置補貼資金與農機制造業(yè)產出增量角度考量，這個說法似乎不無道理。但是農機購置補貼政策的立意不止于單一環(huán)節(jié)的效益，前面已經分析了它對農機全產業(yè)鏈的作用。如果說2004年農機購置補貼是農機化發(fā)展的刺激性政策，那么時至今日，農機購置補貼已經成為農機化全產業(yè)鏈不可或缺的支撐性、依賴性政策。農民買農機先問有沒有補貼；經銷商代理農機產品只選補貼產品；大量農機生產企業(yè)圍繞補貼導向研發(fā)生產。補貼政策已經不是作為增量因素，而是作為存量因素進入經濟選擇。這也是極大的政策效益。

我們要注意到，農機化產業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)對農機購置補貼政策的需求點和考量也是不同的。農民看補貼有沒有、多不多、便不便利，這方面購機農民的獲得感一直在增加；產銷企業(yè)的銷量和利潤不可能依賴補貼一直高速增長。

政策效益下降的說法顯然不全面，但是農機購置補貼政策效益的變化是客觀存在的。這個變化就是農機購置補貼政策刺激效益的下降與依賴效益的上升。變化的原因不僅是中央農機購置補貼資金量變化和補貼政策調整，更主要來自政策實施環(huán)境十幾年來發(fā)生的巨大變化。一是農業(yè)生產經營方式的變化，對應的是農機買家從普通農民變?yōu)橐月殬I(yè)農機人為主，這類人理性，專業(yè)，熟悉產品，諳曉政策，有經濟頭腦。二是農機作業(yè)方式的變化，對應的是農機作業(yè)市場的變化，農機保有量增加，農機市場已經明確進入存量發(fā)展階段（這里主要是指傳統(tǒng)種植業(yè)機械市場進入存量，新興農機市場還沒有）。三是農機工業(yè)產業(yè)的變化，對應的是農機產品研發(fā)生產銷售圍繞補貼資金展開，產業(yè)博弈形式改變。

因為這些變化的存在，十幾年來在農業(yè)農村部農機化司的領導下，補貼政策的不斷調整不斷完善。補貼對象的擴大，補貼范圍的調整，補貼方式從“差額購機”到“全額購機”，補貼申請從“抽號搖獎?chuàng)尡怼钡健笆謾CAPP網上申請”，還有維護政策運行的一系列規(guī)范措施。也正是因為這些調整完善的存在，廣大農機手對購機補貼政策的依賴感愈來愈強。

我們在評價政策時應當回歸初心，明確政策目標具乃以強農惠農為本，以購機農民的滿意度評價為本。

（三）關于補貼資金結轉

從2004年到2016年，安徽省農機購置補貼資金一直處于饑餓狀態(tài)，資金使用率近100%。但是從2017年，部分地區(qū)補貼資金開始出現結轉。我們經過調研分析認為：這是發(fā)展不平衡造成的結構性結余。在結轉的同時許多地區(qū)無錢補、許多產品無法補。如無人機等新產品補貼資金嚴重不足，大量特色農產品生產機械沒有補貼。通過資金調劑、擴大范圍、增加新產品補貼資金等針對性的措施可以很好地解決結轉。

從整體上看，安徽省近幾年農機購置補貼資金仍然處于緊平衡狀態(tài)。隨著補貼范圍的迅速擴大，補貼通道的打通，極可能轉入資金緊缺狀態(tài)。

（四）關于政策穩(wěn)定實施的必要性

穩(wěn)定實施農機購置補貼政策是十分必要的。

首先，農機購置補貼有政策法律依據，是中央重要強農惠農政策，是《農業(yè)機械化促進法》的規(guī)定；其次，農機購置補貼政策處于十分顯著的正效應區(qū)域。經過16年不凡實踐，農業(yè)財政兩部門合力探索，走出一條具有中國特色的支持農機化發(fā)展之路。在“補什么”“補多少”“怎么補”“怎么管”這些諸多問題上形成了較為完整的政策體系和操作方案，制度規(guī)程構建嚴密，信息化平臺建立齊備，培養(yǎng)了一大批能打硬仗補貼人才，目前正是政策的成熟期，同時，政策設計實施者逐步形成了不斷完善政策的機制，足以應對復雜局面；第三，農機化的其它政策都受到區(qū)域、品種等因素局限，難以產生購機補貼政策這樣全局性巨大效益。

農機購置補貼是當之無愧的促進農業(yè)機械化發(fā)展核心支撐政策。

三、政策創(chuàng)新發(fā)展的建議

對于繼續(xù)保持購機補貼政策的高效益，我認為應該有充分的信心，同時也要以創(chuàng)新意識和擔當勇氣破解一些難題。

（一）做大增量，突破農業(yè)機械概念

圍繞鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略，突破傳統(tǒng)的農業(yè)機械概念，從“農業(yè)”走向“農村”，從“機械”走向“裝備設施”，這是一個必然的趨勢。這不僅包括我們已經提出的“全程”“全面”概念的農業(yè)裝備與設施，還應根據情況有步驟地涵蓋鄉(xiāng)村社會發(fā)展的裝備與設施。一旦走進了新的天地，新增量市場非常大，農機購置補貼范圍擴大到農業(yè)農村裝備設施的新領域會使農機購置補貼政策發(fā)揮比以往更大的政策效益。

同時也要盤活存量。農機報廢更新補貼政策潛力巨大，基層對新發(fā)布的農機報廢更新補貼政策有很大期待，但在報廢補貼額對報廢市場二手機市場影響力、報廢企業(yè)認定等問題上依然需要政策持續(xù)發(fā)力。當然，事實求是地說，政策環(huán)境變化快，期望一個文件有效管8年是很難的。

（二）糧草先行，強化技術保障力量

落實新擴大的補貼范圍目前主要有三個通道。一是新產品補貼，目前把關較嚴，程序多，數量少，建議能否增加各省新產品補貼數量為每年三個。（因為農業(yè)機械分類標準滯后，很多成熟產品需此通道）。二是資質采信認證，目前在嘗試推進階段。第三農機推廣鑒定還是主渠道。從安徽省情況看，在實施時有操作上的困難，主要是技術準備不足。許多新增產業(yè)的裝備，過去省級農機鑒定部門介入較少，從技術文件到鑒定能力的建立需要投入大量人力物力時間。技術支持手段到位，補貼政策才能迅速跟著形勢走，指向哪里落實到哪里。

另外，可否建立補貼產品分級制度，對急需大力推進的先進綠色高效產品可高于30%補貼，對國家安排逐步退出市場的產品逐步降低補貼額直至為零。

（三）農財合力，破解資金結構矛盾

建議農財兩部能夠建立農機購置補貼政策落實聯動機制，使全國農財兩部門進一步提高實施效率；鼓勵資金調劑，提高資金結算速度，加強違規(guī)處理力度。另外，建議能否在資金需求申報時間限度上多給基層一些空間，以便盡量能接近市場真實需求。