農業(yè)對外開放不斷突破

2010年1月7日，中國-東盟自由貿易區(qū)論壇在廣西南寧開幕，向全世界宣告，中國和東盟各自對外商談的第一個自貿區(qū)如期全面建成。在論壇現場的筆者不曾設想，十年后的2020年，在這個自貿區(qū)基礎上，誕生了全球最大規(guī)模自貿區(qū)——區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定（RCEP）。RCEP由東盟十國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15個國家組成，覆蓋23億人口，占據全球經濟體量和貿易總額的1/3。RCEP是以自貿區(qū)為代表的貿易自由化的一座里程碑，為單邊主義和新冠疫情籠罩下的全球經濟注入了全新的正能量。

自由貿易區(qū)，被形象地稱為WTO+，即不同經濟體（或單獨關稅區(qū)）之間通過談判協(xié)商，在世貿組織最惠國待遇基礎上，進一步相互開放貨物貿易、服務貿易和投資，改善貿易自由化便利化條件，而形成的締約區(qū)域。

至2020年10月，向WTO通報生效的自由貿易協(xié)定已有300多個。我國目前對外商談了19個自由貿易協(xié)定，涉及26個國家和地區(qū)，我國與這些自貿伙伴的貿易額占到對外貿易總額的1/4，農業(yè)貿易額占比更高，達到35％。

自貿區(qū)談判是不同經濟體之間利益博弈的過程，遇到難啃的硬骨頭，雙方都會錙銖必較，談判經常會經歷曲折反復，談著談著就成了“持久戰(zhàn)”。例如，中國-東盟自貿區(qū)先后簽署了《全面經濟合作框架協(xié)議》《早期收獲計劃》《貨物貿易協(xié)議》《服務貿易協(xié)議》《投資協(xié)議》；中澳自貿區(qū)談判歷時近十年、談了22輪，多次中斷又多次重啟；RCEP談判就更加復雜了，創(chuàng)始成員有16個（印度在談判接近結束的最后關頭退出），要進行兩兩之間的減讓談判，降稅模式和原產地規(guī)則的復雜程度令人咂舌。

RCEP歷時8年，正式談判有27輪，部長級會議8次，但實際上談判委員會和各工作組舉行的會間會遠超這個數量，保守估計200次以上。曾有談判團隊成員開玩笑說，之所以開會間會，是為了不讓正式談判顯得輪次太多。

農業(yè)是自貿協(xié)定談判的重要內容，甚至可以被稱為“門檻議題”，農業(yè)問題上達不成一致，談判就很難順利推進。因為在全球范圍內，農業(yè)的開放都具有敏感性，對出口國意味著實在的商業(yè)利益，對進口國意味著切身的產業(yè)安全。對中國這個全球農業(yè)大國和最大農產品市場而言，農業(yè)的分量和價值更加不言而喻。

例如，中國-東盟自貿區(qū)中，農業(yè)是唯一實現“早期收獲”、率先開放的領域；在中國與新西蘭、澳大利亞和韓國等自貿區(qū)談判中，農業(yè)小組都是堅守到談判最后一刻才達成一致的；中國與格魯吉亞、毛里求斯等國自貿區(qū)談判中，對方的核心關注甚至唯一關注就是農產品。

作為談判參與者，筆者印象最深的事件之一，是2008年中國-新西蘭自貿區(qū)確定農產品特殊保障措施的談判。中新自貿協(xié)定是中國與發(fā)達國家之間商簽的第一個自貿協(xié)定，協(xié)定的重要內容是開放中國乳制品市場。新西蘭是世界奶業(yè)強國和第一大乳制品出口國，而中國奶業(yè)還處于競爭力較弱、發(fā)展挑戰(zhàn)較多的時期。如何既順應自由貿易需要，又給國內產業(yè)必要緩沖，成為擺在雙方談判者之間的一道難題。

經過艱難的磋商，雙方找到了一個解決辦法，就是參照WTO《農業(yè)協(xié)定》，設置乳制品特殊保障措施，規(guī)定可以享受自貿優(yōu)惠的進口上限，超出部分視同一般進口，不能適用協(xié)議里的低關稅或零關稅。這一措施將實施最長15年時間，兼顧了新方商業(yè)利益和中方產業(yè)安全，是行之有效的開放“安全閥”。

由于乳制品品種繁多，對應稅號和稅率各不相同，在制定特保措施時，需要對奶粉、黃油、奶酪、乳清等每類產品確定不同的觸發(fā)標準，要對不同產品的特點了如指掌。

因此，這個議題的談判是在雙方農業(yè)部門之間進行的，筆者至今還記得雙方奶業(yè)專家確定技術指標時嚴謹細致的計算，記得同事們與談判對手交鋒時嚴肅緊張的神情。當然，談判結果是雙方都可接受的，并且農產品特殊保障措施這一制度創(chuàng)新為后續(xù)談判提供了可復制可推廣的經驗，中澳自貿協(xié)定也對乳制品和牛肉采取了類似的特保措施，使我們積累了統(tǒng)籌開放與安全的寶貴經驗。

也許有人會認為，自貿區(qū)談判是政府之間的事情，離自己很遠，其實自貿協(xié)定帶來的紅利，早就“飛入尋常百姓家”。東盟作為最早與中國簽署自貿協(xié)定的經濟體，現在已經成為中國最大的農產品貿易伙伴，國內超市里、餐桌上的不少熱帶水果就來自東盟，僅泰國榴蓮一個品種，每年對華出口金額就高達16億美元，接近泰國對華農產品出口總額的1/4。

網友們口中的“車厘子自由”，很大程度上是靠來自智利的車厘子實現的，而這個產品正是中國-智利自貿協(xié)定2005年簽署后逐步降稅到零的。還有不少水產品、特色食品、紅酒來自日本、韓國、格魯吉亞等自貿伙伴，滿足了消費者多樣化需求和對美好生活的向往。

習近平總書記指出，多邊貿易體制和區(qū)域貿易安排一直是驅動經濟全球化向前發(fā)展的兩個輪子。當前，全球范圍內的自貿區(qū)建設仍然蓬勃發(fā)展，我們作為全球最大貿易國，將會以更加積極有為的行動，推進更高水平的對外開放，繼續(xù)加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略。我國農業(yè)對外開放也必將伴隨著自貿區(qū)建設的推進而實現更深層次更寬領域更大的突破。

（作者單位：農業(yè)農村部國際合作司）